A implementação do SUAS nos municípios

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O Sistema Único de Assistência Social, criado em 2005, tem como objetivo principal reorganizar a política de assistência social, a fim de materializar e operacionalizar o conteúdo da Lei Orgânica da Assistência Social (Lei 8. 742/93), a fim de que esta política funcione efetivamente como um sistema nacional, com a definição clara do seu conjunto de regulações e das responsabilidades da União, Estados e Municípios.

Apesar de já se passarem doze anos desde a criação do SUAS, ainda é perceptível a dificuldade de alguns municípios, principalmente os de pequeno porte, para sua implementação.

O antes do SUAS

Ao analisarmos como era desenvolvida a política de assistência social há alguns anos atrás, é possível perceber o quanto esta área avançou em termos de organização e reconhecimento. O seu passado não foi de concepção política, quando se compara com o contexto de outras políticas sociais; ela era traduzida apenas em um aglomerado de ações pontuais e sem continuidade (e um tanto contraditórias), ofertadas por entidades governamentais e não governamentais.

Antes do SUAS, os programas que eram instituídos pelo Governo Federal não condiziam e nem se articulavam com a realidade e diretrizes políticas dos estados e municípios que os executavam. Desta forma, os municípios recebiam e efetuavam programas e ações que, na maioria das vezes, não tinham padrões técnicos e estavam distantes da realidade da sua população; além disso, não passavam pela avaliação do controle social, que era praticamente inexistente naquela época.

Portanto, o cenário era de um sistema fragmentado e que não deixava claro as atribuições e responsabilidades dos entes federados. A união se mostrava enfraquecida no seu papel de normatizador e regulador da política de assistência social, os estados desconhecendo suas competências e sem atuar nas orientações técnicas para os municípios e estes eram cobrados em suas responsabilidades, mas sem o reconhecimento como entes federados.

Constituição de 1988 e a Lei Orgânica da Assistência Social

A partir da Constituição de 1988 e da Lei Orgânica da Assistência Social, inicia-se o processo de mudança da atuação da política de assistência social, com a definição de uma estrutura legal e conceitual, quando é instituído um novo modelo a partir da inclusão desta política no tripé da Seguridade Social, juntamente com a Previdência Social e a política de saúde.

Apesar das mudanças em curso, a falta de normativas claramente definidas na Constituição Federal e o contexto político da época fragilizou o avanço destas mudanças. A fase foi marcada pelo paradigma do neoliberalismo, que orientava a política econômica e, também, as políticas sociais, condicionando a sua definição.

Ao contrário da área de saúde, que foi amparada por correntes políticas propícias ao seus objetivos reais e teve definição mais precisa de suas normativas e regras, com a assistência social isso foi apenas iniciado em 1993, com a promulgação da Lei Orgânica da Assistência Social, cinco anos após a Constituição de 1988.

Mesmo assim, o avanço com a LOAS não foi tão efetivo e significativo no que diz respeito à definição de padrões e regras, que possibilitassem a orientação precisa para o tão necessário sistema descentralizado e participativo da assistência social. Isso porque a aprovação da LOAS se deu em meio a muitas polêmicas, várias mudanças e vetos em seus artigos.

Mesmo com a LOAS e a nova Constituição Federal, ainda havia uma visão distorcida da assistência social, concebida como ações de solidariedade, voluntariado, filantropia e as “boas ações” das primeiras damas. Tudo isso dificultava ainda mais a tentativa de construção de uma política pública com padrões de qualidade, voltada para o fortalecimento da cidadania e dos direitos sociais.

Mudanças com a criação do SUAS

Dois processos importantes, ocorridos em anos seguidos, marcam a inserção de profundas mudanças na área da assistência social: a aprovação da Política Nacional de Assistência Social, em 2004, e a regulamentação do Sistema Único de Assistência Social, em 2005. Mesmo havendo ainda hoje polêmicas e falta de consensos sobre as suas bases regulatórias, a institucionalização do SUAS e a aprovação da PNAS contribuíram, de forma significativa, para a redefinição e reestruturação das bases conceituais e organizativas indispensáveis para efetivar a política de assistência social como um sistema nacional.

A NOB/SUAS disciplina a gestão pública da Política de Assistência Social no território brasileiro, exercida de modo sistêmico pelos entes federativos, em consonância com a Constituição da República de 1988, a LOAS e as legislações complementares a ela aplicáveis. Seu conteúdo estabelece:

a) caráter do SUAS;
b) funções da política pública de Assistência Social para extensão da proteção social brasileira;
c) níveis de gestão do SUAS;
d) instâncias de articulação, pactuação e deliberação que compõem o processo democrático de gestão do SUAS;
e) financiamento;
f) regras de transição. (NOB/SUAS, 2005, p. 11)

Conforme a publicação do Ministério de Desenvolvimento Social, intitulada SUAS: Configurando os Eixos de Mudança (2008), em resumo, as principais transformações no período foram:

A reafirmação dos princípios e diretrizes previstos na LOAS, voltados aos direitos sociais, principalmente ao acesso de serviços e benefícios;
Reafirmação da responsabilidade do Estado em administrar a assistência social, enfatizando a descentralização político-administrativa e a participação da população;
Redefinições teóricas em que a centralidade na família surge com maior importância, além da criação dos tipos de proteção social: básica e especial;
Destaque para o papel e responsabilidade do (a) gestor (a) como condutor (a) da política de assistência social na sua totalidade.

Além destas, outras mudanças relevantes ocorreram, como a gestão do trabalho, o empenho para valorização dos (as) trabalhadores (as) da assistência social e mudanças operacionais e de sistemas.

Para atender aos constantes avanços e transformações em curso, assim como à contínua qualidade da oferta de ações e programas de proteção social, além da NOB/SUAS de 2005, em 2012 foi aprovado um novo texto, que reafirma o compromisso da assistência social como política pública e de direito e insere novas estratégias e instrumentos para a continuidade da qualidade de gestão. Além disso, a Lei nº 12.435, sancionada em 06 de julho de 2011, altera a Lei nº 8.742/1993 e reforça a concretização e garantia do Sistema Único de Assistência Social.

Com as transformações em andamento no âmbito da política de assistência social, apresenta-se, a necessidade de um reordenamento institucional para os três entes federativos, em que pese uma nova visão e um novo agir sobre como deve ser desenvolvida esta política pública.

Dificuldades e desafios dos Municípios

Estabelecer oficialmente a assistência social ao status de política pública de direito, através deste longo processo em que se deu, com discussões de prioridades e decisões a serem tomadas, mudanças de nomenclaturas, elaboração e atualização de normativas e leis, redefinição de processos etc., apresenta-se como uma demanda de alta complexidade; ao se comparar o antes e o depois do SUAS, percebe-se o salto de qualidade que foi dado.

Porém, quando partimos para uma visão da prática nos municípios e territórios onde vivem as pessoas que são possíveis beneficiárias da assistência social, o que observamos?

O fato é que, as modificações imprescindíveis vão além das administrativas e gerenciais; estas requerem novos comportamentos e métodos, novos posicionamentos e a superação dos valores e concepções tradicionais.

Não se pode negar que alguns municípios conseguiram acompanhar o processo de instalação do novo sistema, buscando adequar a gestão para atender ao prescrito neste. Mas, outros não conseguiram absorver novos conceitos e abarcar tantas responsabilidades surgidas, caminhando a passos lentos na adequação aos novos padrões.

A efetiva implementação do SUAS ainda esbarra em dificuldades e questões como:

Falta de conhecimento e apropriação da legislação pertinente;
Insuficiência de recursos financeiros próprios para ações;
Precarização e desvalorização da mão de obra;
Dificuldade de interlocução com outras políticas públicas municipais;
Falta de um planejamento concreto e avaliações constantes;
Presença de interesses imediatos e/ou particulares, etc.;

Um dos principais desafios para fazer acontecer de fato a assistência social nos municípios, através do SUAS, é a vontade política de gestores(as). Ainda é imperativo um olhar mais abrangente que possibilite o conhecimento sobre o que é, de fato, a assistência social e entender a estrita relação desta com a inclusão e os diretos sociais.

A implantação do SUAS na sua completude só acontecerá na medida em que existirem comprometimento e esforço, no sentido da promoção das mudanças necessárias e adequação da prática a uma nova cultura por direitos sociais verdadeiros.

Conhecer mais o SUAS é um dos caminhos para sua concreta implementação.

Referências

Brasil. CapacitaSuas Volume 1 (2008); SUAS: Configurando os Eixos de Mudança / Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome, Instituto de Estudos Especiais da Pontifícia Universidade Católica de São Paulo – 1 ed. – Brasília: MDS, 2008, 136 p.
Brasil. Política Nacional de Assistência Social – PNAS/2004; Norma Operacional Básica – NOB/Suas. Brasília: Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome – Secretaria Nacional de Assistência Social, 2005.